El retorno del Estado desarrollista en el Sur Global: diseño territorial, redistribución y capacidad institucional en tensión
Este trabajo analiza el retorno del Estado desarrollista como megatendencia global del siglo XXI, examinando la tensión entre tres dimensiones simultáneas de la acción estatal: el diseño territorial (infraestructura, inversión focalizada, zonas especiales), la redistribución social (gasto, transferencias, servicios) y la capacidad institucional subnacional (gobiernos locales como mediadores). A través de una genealogía de los principales paradigmas de desarrollo (desde el estructuralismo cepalino hasta el nuevo desarrollismo) y de evidencia comparada de casos en Asia Oriental, África y América Latina, el documento argumenta que la efectividad de los Estados desarrollistas contemporáneos depende de su capacidad para articular las tres dimensiones de manera coherente. El caso del proyecto Surf City en El Salvador se propone como laboratorio contemporáneo que ilustra tanto el potencial como las tensiones no resueltas del modelo. Se concluye con recomendaciones de política orientadas a diseñar intervenciones territoriales con mayor equidad distributiva y fortalecimiento institucional local.
Palabras clave: Estado desarrollista, paradigmas de desarrollo, megatendencias, desarrollo territorial, capacidad institucional, América Latina, El Salvador.
Introducción
A lo largo de las últimas décadas, el pensamiento sobre desarrollo económico ha oscilado entre paradigmas contrapuestos, cada uno con diagnósticos distintos sobre el papel del Estado, el mercado y la sociedad en la generación de prosperidad. Desde el estructuralismo cepalino de los años cincuenta hasta el Consenso de Washington de los noventa, pasando por las teorías de la dependencia y el enfoque de las capacidades humanas, cada corriente ha dejado huellas institucionales, políticas e ideológicas que condicionan hasta hoy las decisiones de política pública en América Latina.
En ese contexto, el retorno del Estado como actor protagónico del desarrollo (observable con creciente intensidad desde la crisis financiera global de 2008 y acelerado por la pandemia de COVID-19) no es un fenómeno aislado ni puramente ideológico: es la expresión contemporánea de una tensión histórica entre Estado y mercado que recorre la historia económica del Sur Global. Este trabajo propone leer ese retorno como una megatendencia estructural que requiere ser comprendida en su genealogía conceptual para ser evaluada con rigor.
La pregunta central que guía este trabajo es: ¿en qué condiciones el retorno del Estado desarrollista en el Sur Global genera desarrollo territorial inclusivo, y cuándo reproduce desigualdades socioespaciales? Para responderla, el documento articula cuatro movimientos: 1. una revisión genealógica de los paradigmas de desarrollo, 2. el análisis del Estado desarrollista como concepto y sus evoluciones, 3. la evidencia comparada de casos del Sur Global (con énfasis en América Latina), y 4. el análisis del proyecto Surf City en El Salvador como caso ancla contemporáneo.
Paradigmas del desarrollo y el Estado desarrollista: una genealogía
Comprender el Estado desarrollista del siglo XXI requiere situarlo en la historia del pensamiento sobre el desarrollo. No surge en el vacío: es, en parte, respuesta a los fracasos de paradigmas anteriores y síntesis de sus aportes más duraderos. A continuación se traza esa genealogía en cuatro momentos.
El estructuralismo latinoamericano y la industrialización por sustitución de importaciones
El primer gran paradigma endógeno de desarrollo en América Latina emergió en la CEPAL bajo la conducción intelectual de Raúl Prebisch a partir de finales de los años cuarenta. Prebisch (1950) diagnosticó el sistema centro-periferia: los países latinoamericanos, exportadores de materias primas, se encontraban atrapados en una relación de intercambio desigual con los países industrializados. Los términos de intercambio tendían estructuralmente a deteriorarse en detrimento de la periferia, lo que hacía imposible el desarrollo espontáneo a través del mercado.
La prescripción estructuralista era clara: industrialización planificada mediante la sustitución de importaciones (ISI), con el Estado como actor central de la transformación productiva. El Estado debía invertir en industrias nacientes, establecer protecciones arancelarias selectivas y coordinar el proceso de acumulación. Furtado (1959) extendió este análisis al caso brasileño, demostrando que el subdesarrollo no era una etapa en el camino hacia el desarrollo, sino una condición estructural reproducida por las relaciones internacionales de producción.
El estructuralismo cepalino produjo resultados significativos en los países que lo adoptaron con mayor consistencia. Brasil creció a tasas del 7% anual durante los años sesenta y setenta bajo un modelo industrializador activo. México consolidó una base industrial manufacturera entre 1950 y 1980. Sin embargo, el modelo exhibió limitaciones estructurales que sus propios defensores reconocieron tardíamente: tendencia al proteccionismo excesivo, baja competitividad internacional, dependencia de capital extranjero para financiar la industrialización (que absorbía industrias nacionales en lugar de transferir tecnología) y concentración de beneficios en élites urbanas industriales, con escasa redistribución hacia sectores rurales y populares.
▸ Caso LATAM: Brasil y el modelo ISI
Brasil es el caso más ambicioso de industrialización por sustitución de importaciones en América Latina. Entre 1950 y 1980, el Estado brasileño construyó una base industrial diversificada (siderurgia, petroquímica, aeronáutica, armamento) a través de empresas estatales (Petrobras, Embraer, Vale) y crédito dirigido. El PIB creció a tasas superiores al 7% anual durante el 'milagro económico' (1968–1974). Sin embargo, el modelo se sostuvo sobre deuda externa creciente, represión salarial y exclusión del sector agrícola, generando una industrialización concentrada territorialmente en el Sudeste que profundizó las desigualdades regionales. La lección para el caso salvadoreño: el crecimiento territorial concentrado sin mecanismos redistributivos activos tiende a reproducir y ampliar brechas socioespaciales.
La teoría de la dependencia y sus límites
La teoría de la dependencia emergió en los años sesenta como radicalización crítica del estructuralismo. Cardoso y Faletto (1969), en su obra fundacional Dependencia y desarrollo en América Latina, argumentaron que el subdesarrollo no era ausencia de desarrollo sino su contracara: resultado de la integración subordinada de las economías periféricas al capitalismo global. El capital extranjero no era un aliado del desarrollo latinoamericano sino un mecanismo de transferencia de excedentes hacia los centros.
La contribución más duradera de la dependencia fue metodológica: insistió en analizar el desarrollo como proceso histórico-estructural, condicionado por posiciones asimétricas en el sistema internacional, y no como trayectoria universal hacia la modernización. Wallerstein (1974) extendió este análisis al sistema-mundo, identificando tres posiciones estructurales (centro, semiperiferia, periferia) que determinan las posibilidades de acumulación de cada economía nacional.
Las limitaciones de la dependencia como paradigma de política pública fueron, sin embargo, significativas. Su diagnóstico estructural no se traducía fácilmente en prescripciones concretas más allá del desenganche del sistema mundial, estrategia que ningún país aplicó con éxito sostenido. Más relevante aún, el paradigma tendía a subestimar la agencia de los Estados nacionales para renegociar su posición en el sistema internacional mediante políticas industriales activas, como demostraron los casos del Asia Oriental décadas después.
▸ Caso LATAM: El Salvador y la dependencia estructural
El Salvador ilustra con claridad las tensiones del paradigma dependentista. Durante las décadas de 1950–1970, la economía salvadoreña se organizó en torno a la exportación de café, algodón y azúcar, con escasa industrialización y alta concentración de la tierra. El modelo generó crecimiento con exclusión: mientras el PIB crecía, la estructura agraria concentrada alimentó el conflicto social que desembocó en la guerra civil (1979–1992). La dependencia estructural del sector externo no se resolvió con el fin del conflicto; se reconfiguró en torno a las remesas (que hoy representan más del 24% del PIB) generando una nueva forma de inserción internacional subordinada. Este antecedente es relevante para evaluar si el modelo Surf City reproduce o rompe con esa lógica de dependencia.
El Consenso de Washington y el retiro del Estado
La crisis de la deuda de los años ochenta (iniciada con la moratoria mexicana de 1982 y extendida a toda la región) puso fin al ciclo estructuralista y abrió paso a un nuevo paradigma. John Williamson (1989) sistematizó el conjunto de reformas que el FMI y el Banco Mundial venían imponiendo como condiciones de acceso al crédito internacional bajo la denominación de Consenso de Washington: disciplina fiscal, liberalización del comercio y los mercados de capital, privatización de empresas estatales, desregulación y protección de la propiedad privada.
El diagnóstico implícito era que el intervencionismo estatal latinoamericano (la ISI, las empresas estatales, los subsidios) había generado ineficiencias, corrupción y desequilibrios macroeconómicos que debían corregirse mediante la disciplina del mercado. El Estado debía replegarse y los precios debían ser fijados por la competencia, no por la planificación.
Los resultados en América Latina fueron, en el mejor de los casos, mixtos. Si la década de 1980 había sido la década perdida del crecimiento (con caídas del PIB per cápita en casi toda la región), la aplicación del Consenso durante los noventa produjo apenas un crecimiento promedio del 3% anual: insuficiente para cerrar brechas de pobreza acumuladas. Stiglitz (2002) documentó cómo las privatizaciones y liberalizaciones aceleradas generaron concentración de mercados, destrucción de capacidades productivas estatales y aumento de la desigualdad. Los casos de Argentina (crisis 2001), México (crisis del Tequila 1994) y Venezuela ilustran las fragilidades del modelo cuando chocan con shocks externos sin capacidad estatal de amortiguación.
Paradójicamente, el único caso latinoamericano que el Consenso citaba como evidencia de éxito (Chile) combinaba apertura comercial con una institucionalidad regulatoria robusta, un fondo de estabilización soberana y, desde los años noventa, inversión pública sostenida en educación y salud. Es decir, el caso de éxito del paradigma neoliberal era, en realidad, un Estado con capacidades desarrollistas activas.
▸ Caso LATAM: Centroamérica y el ajuste estructural
Los países centroamericanos aplicaron las reformas del Consenso de Washington en condiciones de especial vulnerabilidad: economías pequeñas y abiertas, sin base industrial, emergiendo de conflictos armados y con institucionalidad débil. El Salvador, Guatemala y Honduras liberalizaron sus economías, privatizaron telecomunicaciones y energía eléctrica, y firmaron el DR-CAFTA (2006). Los resultados en términos de crecimiento fueron modestos: El Salvador promedió un crecimiento del PIB del 2.3% anual entre 1992 y 2019, uno de los más bajos de la región, con alta informalidad laboral y escasa transformación estructural. La región siguió dependiendo de la maquila textil y las remesas como principales fuentes de divisas, sin desarrollo de capacidades industriales propias. Este contexto de bajo dinamismo estructural previo al gobierno actual es fundamental para evaluar la magnitud del cambio que el modelo Surf City representa.
El enfoque de desarrollo humano: una alternativa normativa
En paralelo al debate entre estructuralismo y neoliberalismo, Amartya Sen desarrolló durante los años ochenta y noventa un paradigma alternativo que reencuadraba la pregunta central del desarrollo: no ¿cuánto crece el PIB?, sino ¿qué libertades reales pueden ejercer las personas? Sen (1999) argumentó en Development as Freedom que el desarrollo debía entenderse como la expansión de capacidades humanas: las libertades substantivas que permiten a las personas llevar la vida que tienen razones para valorar.
El enfoque de las capacidades tuvo tres implicaciones de política pública que lo diferencian tanto del estructuralismo como del neoliberalismo. Primero, amplió el concepto de bienestar más allá del ingreso: salud, educación, participación política y libertad de expresión son constitutivos del desarrollo, no sus consecuencias. Segundo, reposicionó al Estado como garante activo de capacidades básicas, no como simple proveedor de infraestructura o facilitador del mercado. Tercero, introdujo la dimensión distributiva como criterio de evaluación del desarrollo: el crecimiento que excluye a segmentos de la población no es desarrollo en sentido pleno.
Este paradigma tuvo influencia directa sobre el sistema de las Naciones Unidas (el Índice de Desarrollo Humano del PNUD se basa en él) y sobre el pensamiento de Peter Evans (2010), quien propuso que el Estado desarrollista del siglo XXI debía reorientar su misión: de la industrialización hacia la expansión de capacidades humanas. Para Evans, un Estado que construye autopistas pero no salud ni educación de calidad cumple solo parcialmente con su misión desarrollista.
▸ Caso LATAM: Bolivia y el enfoque de capacidades
El gobierno de Evo Morales (2006–2019) incorporó el Buen Vivir (Sumak Qamaña) como paradigma constitucional y política social activa, combinando redistribución de rentas extractivistas con inversión en capacidades básicas. Entre 2006 y 2014, Bolivia redujo su tasa de pobreza del 60.6% al 35%, con transferencias directas (Bono Juancito Pinto para educación, Renta Dignidad para adultos mayores) financiadas por la nacionalización de hidrocarburos (CEPAL, 2016). Sin embargo, el modelo exhibió la tensión clásica entre redistribución y sostenibilidad: dependiente del precio de las materias primas, comenzó a mostrar déficits fiscales crecientes desde 2015. La lección es que el enfoque de capacidades requiere fuentes de financiamiento diversificadas y sostenibles, no solo rentas extractivistas cíclicas.
El Estado desarrollista: formulación clásica y evolución
El concepto de Estado desarrollista fue acuñado por Chalmers Johnson (1982) en su análisis del MITI japonés para designar un tipo específico de Estado que va más allá del Estado regulador anglosajón o del Estado de bienestar europeo. El Estado desarrollista no se limita a corregir fallas de mercado ni a redistribuir: interviene activamente en la transformación de la estructura productiva, guiando el capital hacia sectores estratégicos con visión de largo plazo.
Peter Evans (1995) identificó el mecanismo central de este modelo: la embedded autonomy (autonomía con arraigo). El Estado desarrollista exitoso combina dos atributos que parecen contradictorios: autonomía burocrática suficiente para resistir la captura por intereses particulares y, simultáneamente, densas redes de vinculación con el sector privado que permiten procesar información sobre las necesidades productivas y coordinar la inversión. Sin autonomía, el Estado es capturado; sin arraigo, opera en el vacío de información.
Alice Amsden (1989) añadió una dimensión crítica al análisis del caso coreano: el Estado desarrollista exitoso no solo apoya a la industria privada, sino que le impone reciprocity: condiciones de desempeño. Los subsidios, créditos y protecciones se condicionan a resultados exportadores, eficiencia y actualización tecnológica. Sin esa reciprocidad, el apoyo estatal genera rentas sin transformación productiva.
Evans (2010) actualizó el paradigma para el siglo XXI, argumentando que el Estado desarrollista debe reorientar su misión hacia la expansión de capacidades humanas en el sentido propuesto por Sen. Un Estado que solo industrializa pero no educa, no provee salud de calidad ni garantiza participación política, cumple apenas parcialmente con su función desarrollista.
El nuevo desarrollismo del siglo XXI
Bresser-Pereira y Oreiro (2024) documentan la trayectoria completa del pensamiento desarrollista: desde el desarrollismo clásico de la posguerra, pasando por el repliegue neoliberal, hasta la emergencia del nuevo desarrollismo en los años 2000. Este paradigma reconoce las contribuciones del estructuralismo (la importancia del Estado, la política industrial, la transformación estructural) pero incorpora las lecciones del período neoliberal: la necesidad de equilibrios macroeconómicos, la apertura comercial selectiva y la importancia de las instituciones.
Juhász, Lane y Rodrik (2024) articulan la nueva economía política de la política industrial: los mercados por sí solos son insuficientes para gestionar transformaciones estructurales, externalidades de aprendizaje y bienes públicos complejos. No se trata del Estado contra el mercado, sino del Estado con el mercado en una relación de complementariedad estratégica. La política industrial del siglo XXI no elige sectores ganadores arbitrariamente: responde a fallas de coordinación, externalidades de conocimiento y necesidades de provisión de bienes públicos.
Tres factores convierten este retorno en una megatendencia estructural y no en una moda política coyuntural. Primero, el fracaso acumulado del Consenso de Washington en generar convergencia de ingresos en el Sur Global: la evidencia empírica comparada muestra que los países que siguieron más fielmente las recetas neoliberales no crecieron más que quienes mantuvieron capacidades estatales activas. Segundo, la evidencia del caso chino como el mayor experimento de reducción de pobreza de la historia moderna: según reportes Chinos, 800 millones de personas salidas de la pobreza en cuatro décadas mediante un Estado con capacidades desarrollistas masivas (Yeung et al., 2009). Tercero, la urgencia climática, que exige inversiones públicas en transición energética, resiliencia territorial y adaptación que los mercados privados no pueden proveer de manera suficiente ni equitativa.
▸ Caso LATAM: Brasil y el BNDES como nuevo desarrollismo
El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil es el ejemplo más citado del nuevo desarrollismo latinoamericano. Con activos superiores a los del Banco Mundial, el BNDES financió durante los años 2000 y 2010 una política industrial activa: campeones nacionales en minería (Vale), petróleo (Petrobras), alimentos (JBS, BRF) y aeronáutica (Embraer). El modelo generó capacidades industriales reales y posicionó a empresas brasileñas en mercados internacionales. Sin embargo, también produjo escándalos de captura (Operación Lava Jato), cuestionando la autonomía burocrática del Estado. La lección es que la embedded autonomy no es un atributo estable sino un equilibrio institucional que requiere mantenimiento activo y mecanismos de rendición de cuentas.
Marco analítico propio: las tres dimensiones en tensión
A partir de esta genealogía, este trabajo propone un marco analítico propio para evaluar el desempeño de los Estados desarrollistas contemporáneos. Cada paradigma revisado aporta una dimensión de análisis:
Del estructuralismo cepalino se recupera la importancia del diseño territorial: el Estado debe intervenir activamente en la transformación de la estructura productiva y espacial del territorio, concentrando inversión en sectores y geografías con potencial de transformación.
Del enfoque de capacidades y del nuevo desarrollismo se recupera la dimensión de la redistribución: el crecimiento que no expande las capacidades de los grupos más vulnerables no es desarrollo pleno. Los mecanismos redistributivos (gasto social, transferencias, acceso a servicios) no son optativos sino constitutivos del modelo.
De la crítica dependentista y de la experiencia de los Estados desarrollistas asiáticos se recupera la dimensión de la capacidad institucional subnacional: los gobiernos locales median entre las políticas centrales y las comunidades afectadas. Sin esa capacidad, las intervenciones centrales tienden a reproducir exclusiones aunque sean bien intencionadas.
| Dimensión | Origen intelectual y tensión característica |
|---|---|
| Diseño territorial | Estructuralismo cepalino + Estado desarrollista clásico. Tensión: la focalización territorial crea ganadores y perdedores espaciales; el crecimiento en zonas de intervención puede profundizar brechas con territorios no priorizados. |
| Redistribución | Enfoque de capacidades (Sen/Evans 2010) + nuevo desarrollismo. Tensión: cuando la inversión territorial es acelerada, los mecanismos redistributivos suelen rezagarse, generando crecimiento con desplazamiento o exclusión de comunidades preexistentes. |
| Capacidad institucional | Crítica dependentista + embedded autonomy (Evans 1995). Tensión: cuando el Estado central concentra el diseño y la ejecución, los gobiernos locales quedan sin capacidad real de intermediación, negociación o protección de derechos comunitarios. |
El argumento central de este trabajo es que la efectividad del Estado desarrollista contemporáneo se mide por su capacidad de articular coherentemente estas tres dimensiones. La aceleración de una sin el desarrollo paralelo de las otras dos produce formas incompletas de desarrollo que, a mediano plazo, generan conflictos distributivos, erosión de legitimidad y reversión de los logros iniciales. Los casos que se analizan en la siguiente sección ilustran esta tensión con evidencia comparada.
Evidencia comparada: casos del Sur Global
La pregunta sobre cuándo el Estado desarrollista genera desarrollo inclusivo y cuándo reproduce desigualdades socioespaciales no puede responderse desde un solo caso. Esta sección examina cuatro experiencias comparadas seleccionadas por su relevancia analítica para el caso salvadoreño: 1. China como referente de zonas económicas especiales a gran escala, 2. Singapur como modelo de Estado desarrollista en economía pequeña y abierta, 3. Rwanda como experimento de turismo dirigido por el Estado con mecanismos redistributivos explícitos, y 4. América Latina como región que ensayó múltiples variantes del nuevo desarrollismo con resultados mixtos.
China: zonas económicas especiales y la lección de la desigualdad territorial
El modelo chino de zonas económicas especiales (ZEE) es el referente más citado del Estado desarrollista territorial. Desde las cuatro zonas originales de 1980 hasta las 45 zonas nacionales consolidadas en los años 2020, China construyó un modelo de desarrollo territorial inducido por el Estado que generó el crecimiento industrial más acelerado de la historia moderna: reportan 800 millones de personas salidas de la pobreza en cuatro décadas.
Sin embargo, la literatura documenta una paradoja estructural: las políticas que favorecieron las zonas costeras crearon desigualdades regionales profundas entre el litoral y el interior. Las provincias costeras acumularon infraestructura, inversión extranjera y mercados laborales maduros, mientras las interiores quedaron rezagadas durante décadas. Solo con el Belt and Road Initiative (BRI) a partir de 2013 se articuló una estrategia correctiva de cohesión territorial.
La lección del caso chino para este análisis es precisa: el Estado desarrollista puede ser extraordinariamente eficaz en la dimensión territorial y simultáneamente producir fragmentación espacial cuando la redistribución y la capacidad institucional local no se desarrollan en paralelo (Yeung et al., 2009). La escala china hace difícil la comparación directa con El Salvador, si no imposible, pero su patrón de concentración territorial de beneficios es exactamente el riesgo que el modelo Surf City enfrenta a escala local.
Singapur: el Estado desarrollista en economía pequeña y abierta
Singapur es el caso más relevante para comprender la lógica del modelo salvadoreño, por razones que van más allá de la analogía superficial. Es el ejemplo más documentado de Estado desarrollista operando a escala pequeña, sin recursos naturales, que construyó prosperidad sobre infraestructura estratégica, conectividad internacional y posicionamiento en cadenas globales de valor. Esa combinación (tamaño reducido, ausencia de renta natural, apuesta por el posicionamiento) lo hace estructuralmente más comparable con El Salvador que cualquier economía latinoamericana de gran escala.
Bajo la conducción de Lee Kuan Yew desde 1959, el Estado singaporense articuló deliberadamente las tres dimensiones del modelo desarrollista. En la dimensión territorial, construyó el puerto más eficiente de Asia, zonas industriales especializadas y, posteriormente, un ecosistema de turismo de alto valor (Marina Bay, infraestructura de convenciones, Changi Airport). En la dimensión redistributiva, el Housing Development Board (HDB) construyó vivienda pública de calidad para más del 80% de la población, convirtiendo a los residentes en propietarios con activos reales. En la dimensión institucional, desarrolló una burocracia de élite altamente remunerada, con bajos niveles de corrupción y capacidad técnica para ejecutar políticas complejas con coherencia de largo plazo.
La relevancia directa para este trabajo reside en un dato que trasciende la comparación académica: el Presidente Nayib Bukele ha citado explícitamente a Singapur como un referente de modelo de desarrollo que El Salvador aspira a replicar. Esto no es anecdótico. Cuando un gobernante nombra un modelo de manera pública y sostenida, esa referencia articula la teoría del cambio que guía sus decisiones de política. El Estado salvadoreño no se parece accidentalmente a Singapur en algunos rasgos, sino que está intentando deliberadamente replicar elementos de ese modelo. Eso convierte al caso singaporense en referencia obligada para evaluar si la inspiración es coherente con las condiciones locales y si los componentes más difíciles de replicar (la redistribución habitacional, la autonomía burocrática, la continuidad institucional de largo plazo) están siendo considerados con igual énfasis que la dimensión territorial.
La divergencia más significativa entre ambos casos es precisamente la dimensión de capacidad institucional. Singapur tardó décadas en construir la burocracia que hace posible su modelo. El Salvador enfrenta el desafío de acelerar esa construcción institucional en paralelo con la inversión territorial, sin la continuidad política ni la escala de recursos que Singapur tuvo disponibles.
Rwanda: turismo dirigido por el Estado y redistribución explícita
Rwanda ofrece el caso más directamente comparable con el proyecto Surf City en términos sectoriales: un Estado que elige el turismo como motor de desarrollo y diseña una arquitectura institucional para distribuir sus beneficios. El Rwanda Development Board (RDB) gestiona la política turística con estándares rigurosos de calidad, sostenibilidad y distribución, y la regla del 10% (que canaliza directamente una décima parte de los ingresos de los parques nacionales hacia comunidades vecinas para educación, agua y salud) es el mecanismo redistributivo más citado en la literatura sobre turismo y desarrollo (Rwanda Development Board, 2020).
El modelo rwandés logra articular con mayor coherencia que la mayoría de los casos las tres dimensiones del Estado desarrollista: diseña el territorio turístico con precisión, redistribuye por mandato institucional y mantiene estándares de gobernanza centralizados pero con criterios de beneficio comunitario explícitos. Sin embargo, opera bajo un régimen de alta concentración del poder político central, con márgenes reducidos para la participación autónoma de gobiernos locales y comunidades en la definición de las políticas. La pregunta que la literatura deja abierta es si una redistribución eficiente pero impuesta desde arriba puede ser sostenible en el largo plazo sin el desarrollo de capacidades institucionales locales genuinas.
América Latina: nuevo desarrollismo y sus límites
En América Latina, el retorno del Estado desarrollista adoptó múltiples formas durante los años 2000 y 2010. Brasil desplegó el BNDES como instrumento de política industrial a gran escala, financiando campeones nacionales en minería, petróleo y aeronáutica, aunque con episodios de captura que cuestionaron su autonomía burocrática. Bolivia combinó extractivismo con redistribución mediante transferencias directas financiadas por la nacionalización de hidrocarburos, con resultados redistributivos reales pero dependientes de ciclos de precios de materias primas. Ecuador incorporó el Buen Vivir como paradigma constitucional, sin lograr resolver la tensión entre ese marco normativo y la continuidad del extractivismo como fuente de financiamiento.
En todos los casos latinoamericanos el patrón es similar: fuerte capacidad en la dimensión de diseño territorial e inversión, redistribución variable según el ciclo político y de materias primas, y debilidad estructural en la dimensión de capacidad institucional subnacional. Bresser-Pereira y Oreiro (2024) diagnostican que el nuevo desarrollismo latinoamericano fracasó parcialmente no por falta de voluntad redistributiva, sino por la ausencia de articulación entre política macroeconómica y política industrial, y por la debilidad crónica de las instituciones locales como mediadoras del desarrollo.
El caso salvadoreño se diferencia de estos en un aspecto importante: su fuente de valor no es una renta natural no renovable sino el turismo, una actividad con mayor potencial de encadenamiento local y menos expuesta a choques externos de precios. Esa diferencia abre una ventana de oportunidad para construir un modelo más sostenible si se incorporan los mecanismos redistributivos e institucionales que los casos latinoamericanos tendieron a postergar.
El Salvador como caso ancla: Surf City y el Estado desarrollista en acción
El proyecto Surf City como intervención desarrollista
El proyecto Surf City, lanzado en 2019 por el Gobierno del Presidente Nayib Bukele, constituye uno de los experimentos más ambiciosos de desarrollo territorial inducido por el Estado en Centroamérica contemporánea. La Fase I, centrada en el corredor costero de La Libertad, involucró una inversión pública de aproximadamente 400 millones de dólares en infraestructura vial, saneamiento, equipamiento turístico y seguridad (Presidencia de la República de El Salvador, 2022). Préstamos adicionales con el BID (106 millones) y el BCIE (113.9 millones) financiaron fases subsiguientes.
Los resultados en la dimensión de diseño territorial son notables: en 2024, El Salvador recibió más de 3.9 millones de turistas, el 39% proveniente de Estados Unidos, con el 70% visitando La Libertad (Ministerio de Turismo de El Salvador, 2024). La OMT registró a El Salvador como el segundo destino con mejor rendimiento mundial en 2024, con un incremento del 81% en visitas internacionales respecto a 2019.
Las tres dimensiones en el caso salvadoreño
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Diseño territorial Altamente desarrollada. Inversión masiva, infraestructura de calidad, expansión a Fases II-V. Articulación interinstitucional medianamente efectiva. Atracción de inversión privada confirmada.
Redistribución En desarrollo incipiente. La literatura académica documenta que los beneficios tienden a concentrarse en propietarios de activos y no necesariamente en comunidades pescadoras o agrícolas preexistentes (Patel, 2024). Estudios sobre la Costa Bálsamo identifican presiones sobre medios de vida tradicionales.
Capacidad institucional La más débil de las tres dimensiones. Los municipios costeros tienen capacidades fiscales y técnicas limitadas. El FODES no ha sido actualizado para reflejar las nuevas realidades fiscales generadas por el boom turístico. La intermediación local es reactiva, no proactiva. ————————- ——————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————-
Paralelos y divergencias con los casos comparados y latinoamericanos
El caso salvadoreño comparte con China la fortaleza en el diseño territorial y la debilidad redistributiva inicial. Comparte con Rwanda la lógica de desarrollo turístico dirigido desde el Estado central. Se diferencia de Rwanda en un aspecto crucial: Rwanda diseñó un mecanismo redistributivo explícito (el 10% de ingresos a comunidades) desde el inicio, mientras que el modelo Surf City no incorpora un equivalente.
En el contexto latinoamericano, el caso salvadoreño se diferencia del extractivismo boliviano o ecuatoriano en que su fuente de valor no es una renta natural no renovable sino el turismo, una actividad potencialmente más diversificada y con encadenamientos locales más amplios. Sin embargo, comparte con esos casos la tensión entre la aceleración del diseño territorial y el rezago de los mecanismos redistributivos e institucionales. La diferencia favorable es que El Salvador tiene la oportunidad de aprender de esas experiencias e incorporar mecanismos correctivos antes de que las brechas se vuelvan estructurales.
Hallazgos y conclusiones
El retorno del Estado desarrollista es una megatendencia estructural, no coyuntural
La genealogía de paradigmas revisada confirma que el retorno del Estado al centro del desarrollo no es una moda ideológica. Responde a tres fracasos acumulados: el del estructuralismo para generar desarrollo sin desequilibrios macroeconómicos; el del neoliberalismo para generar convergencia de ingresos y reducción de desigualdad; y el de ambos para articular crecimiento con expansión de capacidades humanas. El nuevo desarrollismo es una síntesis que intenta aprender de esos fracasos, no una repetición de ninguno de ellos.
La fortaleza territorial no garantiza desarrollo inclusivo
El hallazgo más consistente a través de los casos es que la capacidad estatal para diseñar intervenciones territoriales de gran escala no se traduce automáticamente en desarrollo inclusivo. China creó las ZEE más exitosas del mundo y generó simultáneamente las desigualdades regionales más profundas de su historia. Bolivia redistribuyó renta extractivista con efectividad, pero dependió de precios de materias primas y no construyó capacidades institucionales locales duraderas. El factor determinante es la arquitectura institucional que conecta la inversión territorial con mecanismos de distribución y con la capacidad de los gobiernos locales de mediar en ese proceso.
El caso salvadoreño ilustra el potencial y los riesgos del modelo
El proyecto Surf City demuestra la capacidad del Estado salvadoreño para ejecutar intervenciones territoriales de gran escala con rapidez y eficacia operativa. Sin embargo, la evidencia académica disponible sugiere que los beneficios se distribuyen de manera desigual. Las comunidades preexistentes enfrentan presiones sobre su acceso a tierra y medios de vida que no han sido compensadas por mecanismos redistributivos explícitos. La dimensión de capacidad institucional local es la más débil de las tres.
La tensión entre las tres dimensiones es el nudo crítico de la política pública
El argumento central de este trabajo es que el éxito del Estado desarrollista en el siglo XXI se mide no solo por el crecimiento agregado que genera, sino por su capacidad para articular coherentemente las tres dimensiones. La aceleración del diseño territorial sin el desarrollo paralelo de mecanismos redistributivos y capacidad institucional local produce una forma de modernización desigual que puede erosionar la legitimidad del proyecto a largo plazo. Esta conclusión, fundamentada en la genealogía conceptual y la evidencia comparada, tiene implicaciones directas para el diseño de las fases subsiguientes del proyecto Surf City.
Recomendaciones de política pública
Recomendación 1: Diseñar mecanismos redistributivos desde el origen
La experiencia rwandesa y boliviana sugiere que los mecanismos redistributivos son más efectivos cuando se incorporan en la arquitectura institucional desde el inicio. Para el modelo Surf City, esto implica establecer un fondo de beneficios comunitarios territorializado que canalice un porcentaje de los ingresos turísticos hacia las comunidades costeras afectadas, con gobernanza participativa y criterios basados en vulnerabilidad preexistente.
Recomendación 2: Fortalecer la capacidad fiscal y técnica de los gobiernos municipales costeros
Se recomienda revisar la fórmula del FODES para incorporar una variable de impacto turístico que incremente las transferencias a municipios con alta presión por el boom del sector. Complementariamente, podría ofrecerse asistencia técnica especializada en planificación territorial, gestión del suelo y negociación con inversores privados.
Recomendación 3: Mapear y proteger medios de vida preexistentes antes de nuevas fases
Antes de iniciar las Fases III-V, se recomienda realizar diagnósticos socioeconómicos participativos en los territorios a intervenir, identificando comunidades en riesgo y diseñando medidas de compensación antes de que las presiones se materialicen.
Recomendación 4: Articular turismo con formalización laboral activa
Se recomienda que el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Turismo diseñen conjuntamente un programa de formalización laboral en el sector turístico del corredor costero, vinculado a certificaciones de calidad, acceso a seguridad social y estabilidad contractual.
Recomendación 5: Para el Sur Global, la coherencia institucional es más decisiva que el volumen de inversión
La recomendación central para otros países que consideren modelos similares es que la replicabilidad del Estado desarrollista depende menos del volumen de inversión que de la coherencia institucional entre sus tres dimensiones. Todo proyecto de desarrollo territorial debe responder simultáneamente: ¿quién se beneficia del crecimiento?, ¿qué mecanismos aseguran que los beneficios lleguen a grupos vulnerables?, y ¿qué capacidades institucionales locales se están construyendo para que la distribución sea sostenible?
Referencias
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CEPAL. (2016). Panorama Social de América Latina 2015. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://repositorio.cepal.org/handle/11362/39965
Evans, P. B. (1995). Embedded autonomy: States and industrial transformation. Princeton University Press.
Evans, P. B. (2010). Constructing the 21st-century developmental state: Potentialities and pitfalls. En O. Edigheji (Ed.), Constructing a democratic developmental state in South Africa (pp. 37–58). HSRC Press.
Furtado, C. (1959). Formação econômica do Brasil. Fundo de Cultura.
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